Esta semana la Corte Suprema rechazó un recurso de amparo interpuesto en contra de Carabineros por su actuación en el control de la protesta social. La columna analiza el fallo y argumenta que la Corte «renunció a proteger los derechos humanos frente al uso indiscriminado de la fuerza” por parte de esa institución.
El 22 de febrero de 2021 se publicó una esperada sentencia de la Corte Suprema (rol 79.055-2020) sobre el uso de armas menos letales por parte de Carabineros y sobre su deber de actuación en la protección de la propiedad privada en el marco de manifestaciones públicas.
Esta causa se inició con el conocimiento por parte de la Corte de Apelaciones de Valparaíso de acciones de protección iniciadas por diferentes entidades (Observadores de Derechos Humanos, Defensoría del Pueblo de Chile, Instituciones educativas de Valparaíso, representantes de la municipalidad, juntas de vecinos y otros) en contra de Carabineros de Valparaíso por el uso ilegal y arbitrario de escopetas antidisturbios en el contexto de la movilización social a partir del 18 de octubre de 2019.
A estas causas se sumó la presentación de acciones de protección, también respecto de Carabineros, en relación con el incumplimiento de su deber de resguardar la propiedad privada en contexto de las protestas.
En junio de 2020 la Corte de Valparaíso declaró que el actuar de la policía había incumplido con el deber de gradualidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza, constituyendo dicho proceder una actuación ilegal y arbitraria. Asimismo, declaró que la falta de un aparto de inteligencia eficaz y moderno que permitiera anticiparse a actos de violencia, vulneró el derecho de propiedad.
Esta resolución fue apelada y la Corte Suprema revocó la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso. En lo referente al uso de la fuerza por parte de Carabineros, concluyó que la acción de protección no era un mecanismo que permitiera impugnar la actuación de Carabineros de Chile en relación con la legalidad o arbitrariedad en el uso de la fuerza. En lo referido a la protección del derecho de propiedad, confirmo la sentencia.
Si bien este fallo en ningún caso avala la actuación de Carabineros, tiene consecuencias en materia de control jurisdiccional de sus labores y en cuanto a la efectividad de la protección judicial frente a ilegalidades y arbitrariedades por parte de la institución policial. Así, la implicancia práctica de este fallo es la falta de control judicial de las actuaciones de Carabineros de Chile en relación con la aplicación de sus protocolos de uso de la fuerza cuando se ven afectados derechos fundamentales.
Al desestimar la Corte Suprema la acción constitucional como mecanismo para resguardar los derechos fundamentales de las personas respecto del actuar de Carabineros, los caminos de la protección judicial en Chile quedan cerrados y queda abierto el camino para la arbitrariedad.
En esta columna sostendremos que esta sentencia no solo incumple con las obligaciones constitucionales, sino que también con los compromisos internacionales del Estado en materia de protección judicial efectiva en materia de derechos humanos.
LA PROTECCIÓN JUDICIAL FRENTE A CARABINEROS
Como consignan informes nacionales e internacionales, Carabineros de Chile ha hecho un uso desproporcionado (arbitrario) e ilegal de las armas menos letales (perdigones, bombas lacrimógenas, entre otros) ante las masivas movilizaciones vividas en Chile desde octubre de 2019. Este desempeño ha generando una situación inédita, con miles de personas lesionadas, entre las que destacan cientos de lesiones oculares. Esta grave situación motivó a una serie de personas e instituciones a recurrir ante la justicia en busca de protección.
¿Qué ha pasado con la protección judicial? Más de un año después, en forma totalmente tardía, el Poder Judicial se pronuncia a través de su máximo órgano. La sentencia aborda el uso de armas menos letales y el deber de protección de la propiedad.
Sobre las armas menos letales, la Corte Suprema (considerandos 26, 27 y 28) se limita a transcribir la normativa vigente a la época de los hechos y las modificaciones posteriores al protocolo de actuación de Carabineros. Luego, concluye que la acción de protección no es la vía idónea para proteger los derechos de los manifestantes, señalando que el contenido del protocolo, la pertinencia del uso de determinadas armas y la forma en que se emplea la fuerza no puede ser resuelta vía la acción de protección.
“Que, conforme lo expuesto, se observa que se han dictado los protocolos que regulan el uso de la fuerza, conforme a los cuales los agentes policiales deben ajustar su acción, en los términos que para cada caso se detalla. Sin embargo, la determinación de la legalidad del actuar de Carabineros de Chile conteniendo las manifestaciones sociales, la pertinencia del uso de determinadas armas de fuego, el uso proporcional de la fuerza, el contenido del protocolo y la utilización de determinados implementos para contener las manifestaciones sociales, es una temática que no puede ser resuelta por esta vía, pues los hechos y peticiones que se describen exceden de las materias que deben ser conocidas a través del recurso de protección, por lo que el recurso no podrá prosperar en ese aspecto” [1].
De esta forma, sin ninguna fundamentación ni análisis normativo, la Corte Suprema decide abstenerse de pronunciarse sobre el tema de fondo, dejando sin protección alguna a las personas en un grave contexto de violencia represiva.
DERECHOS FUNDAMENTALES
Con este pronunciamiento la Corte Suprema incumple la propia Constitución, que en su artículo 20 consagra la acción de protección constitucional, precisamente, para cautelar los derechos humanos (vida e integridad en este caso) que se encuentran privados, perturbados o amenazados por actos u omisiones arbitrarios o ilegales[2]. Al efecto, la Constitución vigente le entrega amplias facultades a la judicatura, ya que los tribunales superiores podrán disponer inmediatamente “las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes”. Estamos ante atribuciones que pueden utilizarse aunque existan otras acciones legales o administrativas. Lo que debe proteger la Corte Suprema son los derechos fundamentales involucrados, ese es el parámetro exigible.
Lo más llamativo, es que la propia Corte Suprema en su fallo señala cuáles son los alcances de la protección constitucional, indicando que la acción de protección habilita la adopción de todas las medidas necesarias para que las personas puedan ejercer sus derechos en plenitud[3].
Además, esta sentencia incumple con las obligaciones internacionales del Estado en materia de protección judicial (art. 25.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos)[4]. En efecto, la Corte Interamericana ha señalado reiteradamente que la protección judicial no solo debe ser oportuna sino que eficaz y la eficacia no se agota en que los recursos existan sino que estos deben ser aptos para los fines correspondientes (la protección de derechos en este caso). Así, un recurso rápido y efectivo para la protección de derechos es un estándar mínimo al que nuestros tribunales están obligados.
Así lo ha señalado la Corte Interamericana desde sus primeros fallos, donde ha indicado que la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los dereshoc humanos constituye una transgresión a la Convención Americana y que dicho recurso debe ser idóneo para reconocer la existencia de violaciones de derechos humanos y remediarlas[5].
En los hechos que fundamentan el recurso, la violación de derechos humanos es evidente. En efecto, todos los informe nacionales e internacionales están contestes en que el actuar de Carabineros no ha sido conforme a las obligaciones nacionales e internacionales sobre uso de la fuerza[6]; se ha ejercido la fuerza en forma ilegal, incumpliendo los propios protocolos de la institución[7]; se ha usado munición destinada a dañar a los manifestantes en forma desproporcionada[8]; y, dichos actos han perdurado en el tiempo y han abarcado todo el territorio nacional[9]. Si esto no es una situación en la cual es urgente la protección constitucional de los derechos a la vida y a la integridad, es difícil encontrar una que sí justifique la protección constitucional.
Sin embargo, la Corte Suprema sí encontró -en el mismo recurso- una situación que sí requería de protección constitucional: el derecho de propiedad. Así, frente a las denuncias de actos de violencia, incendios y saqueos denunciados la Corte señala:
“En efecto, los hechos descritos importan necesariamente la vulneración del derecho de propiedad de quienes han sido afectados por incendios y saqueos y han visto destruidos los enseres, valores y bienes de particulares. En esas condiciones, procede acoger los recursos de protección deducidos, a fin de restablecer el imperio del derecho y dar la protección debida a los derechos fundamentales de la población afectada, frente a alteraciones del orden público que deben ser prevenidas y repelidas por las Fuerzas de Orden y de Seguridad Pública, en el ejercicio de las funciones que les son propias, por lo que la sentencia recurrida se confirmará en este acápite” (considerando 31º inciso segundo).
Esta segunda decisión agrava la primera. Si la Corte Suprema hubiese rechazado ambas medidas de protección se entendería que estamos ante una visión restrictiva de la protección constitucional, pero consistente. En cambio, al acoger una (propiedad) y rechazar otra (integridad y vida) la decisión es completamente incoherente. Se hace una diferenciación entre ambos ámbitos de protección, sin ofrecer criterios sustantivos que justifiquen la inconsistencia argumentativa.
LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL
Lo que se reprocha en este caso específico es que la Corte Suprema ofrezca una lectura restrictiva de las posibilidades que brinda la acción constitucional de protección en contradicción con el mandato constitucional e internacional. Tal como hemos indicado, la acción de protección habilita la adopción de todas las medidas necesarias para restablecer el imperio del Derecho y asegurar la protección de los afectados. En los últimos años hemos visto vaivenes en la forma de comprender este mandato[10]. Mientras hay casos en que la Corte Suprema ha comprendido adecuadamente su rol de garante de los derechos humanos, ejerciendo un control de convencionalidad correctivo, disponiendo, por ejemplo, la obligación de adecuar protocolos a Gendarmería[11], en otros casos -como el analizado- ha omitido su deber constitucional de brindar protección judicial efectiva a través de una lectura limitada de sus posibilidades.
Muchas veces cuando los tribunales de justicia han asumido un rol activo en la protección de derechos humanos disponiendo medidas que van más allá de la mera declaración de la violación, han sido tildados de “activistas”. Sin embargo, muchas veces esta imputación (con tintes peyorativos) descansa en el desconocimiento de las facultades constitucionales y obligaciones internacionales que exigen efectividad en la protección jurisdiccional. No se está pidiendo aquí que la judicatura se exceda de sus facultades, ni que reemplace las funciones de la política, sino que se produzca el necesario balance entre los poderes, es decir, que se garantice el Estado de Derecho. La magistratura interviene justamente cuando los remedios que ofrece la política se han mostrado insuficientes para garantizar los derechos.
En el caso chileno, donde la política ha renunciado a proveer respuestas efectivas para la protección de los derechos de los ciudadanos en contextos de protesta social, deben generarse los contrapesos que permitan que los poderes no se transformen en “poderes salvajes”. Si la Corte Suprema renuncia a ser este actor, la protección de derechos humanos en Chile se encuentra en un callejón sin salida.
En este escenario, es de esperar que la Corte Suprema rectifique este criterio a futuro. Así, lo razonable sería que la Corte asuma una interpretación de la protección constitucional (art. 20 CPR) que dé efectividad a los derechos involucrados mediante una real protección, cumpla con los compromisos internacionales del Estado (protección judicial efectiva) y le dé coherencia al sistema constitucional con los compromisos internacionales en materia de derechos humanos.
La legitimidad del actuar jurisdiccional está dada por el cumplimiento de dos condiciones: actuación dentro del marco constitucional y que la respuesta sea efectiva. La actuación dentro del marco constitucional supone que las medidas que se adopten sean razonables y sean dispuestas bajo procedimientos apropiados. Desde la perspectiva de la efectividad, la intervención de la judicatura tiene que ser útil para movilizar al poder político.
Siguiendo esta lógica, bajo un prisma garantista, la Corte Suprema debe propender a dar una efectiva protección de los derechos fundamentales ante el uso ilegal de armas menos letales en -al menos- dos ámbitos. Por una parte, que se ordene a Carabineros de Chile abstenerse del uso de armas menos letales para controlar manifestaciones públicas y que se haga un uso proporcional de la fuerza que cumpla con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado. Segundo, que se ordene a las autoridades políticas (Ministro del Interior) iniciar un proceso de revisión del uso de armas menos letales con asesoría nacional e internacional y que se establezcan mecanismos de control interno y externo frente al uso de estas armas menos letales, todo ello bajo la supervisión de la Corte Suprema (al igual que hizo en el caso Puchuncaví)[12].
En un país que vive la más grave crisis de derechos humanos desde el retorno a la democracia, donde las autoridades políticas no han actuado diligentemente para corregir las malas prácticas, ahora, el Poder Judicial no puede inhibirse para corregir esta situación.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Corte Suprema. STC ROL 79055-2020, considerando 29º.
[2] Artículo 20 inciso 1º: El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1º, 2º, 3º inciso quinto, 4º, 5º, 6º, 9º inciso final, 11º,12º, 13º, 15º, 16º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19º, 21º, 22º, 23º, 24°, y 25º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.
[3] Corte Suprema. STC ROL 79055-2020. “Que, para la decisión de la cuestión debatida, debe tenerse en consideración que la acción de protección constituye la aplicación del principio cautelar o principio protector que tiene rango constitucional, en cuya virtud la Administración del Estado tiene el deber de tomar todas las medidas necesarias que permitan a las personas ejercer sus derechos en plenitud, para lo cual se les permite adoptar decisiones extraordinarias que posibiliten restablecer el equilibrio, cuando el ejercicio de dichos derechos se vea amenazado, perturbado o amagado por acciones u omisiones de terceros. Tenemos así que, al constituir el mencionado, un principio deber, impone una obligación a esta Corte de disponer todo aquello que sea conducente, cuando se dan las circunstancias fácticas que así lo exigen” (considerando 23º).
[4] Artículo 25.1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
[5] “El artículo 25.1 incorpora el principio, reconocido en el derecho internacional de los derechos humanos, de la efectividad de los instrumentos o medios procesales destinados a garantizar tales derechos. […]. Según este principio, la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla” (Corte IDH. Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 24).
[6] Un detallado análisis en “¿No letales? El daño que ha causado la munición que dispara Carabineros a los manifestantes y por qué debe prohibirse”, de Velásquez, Javier & Fernández, Catalina,
[7] El Informe de Human Rights Watch de diciembre de 2019 denunció que no se siguen los protocolos al disparar en un ángulo distinto al establecido por los protocolos y se usa una munición con potencial de daño, incluso a la vida de las personas. Ver aquí
[8] Completo análisis del actuar policial y, particularmente, del alto mando aquí.
[9] Sobre los alcances territoriales y temporales del uso de armas menos letales desde octubre de 2019, ver aquí.
[10] Hemos analizado esta evolución jurisprudencial en: C. NASH & C. NÚÑEZ. La dimensión estructural de la garantía jurisdiccional de derechos humanos. El caso chileno y el contexto internacional. México: Tirant lo Blanch, 2020.
[11] Destacamos en este sentido, por ejemplo, la STC CS ROL 92795-2016 donde la Corte Suprema dispuso: “Gendarmería de Chile deberá́ revisar y adecuar sus protocolos de actuación en materia de traslado a hospitales externos, conforme a la normativa Internacional suscrita por Chile relativa a mujeres privadas de libertad, embarazadas o con hijos lactantes, así́ como a aquella relativa a la erradicación de todas las formas de violencia y discriminación en contra de las mujeres”.
[12] STC CS. ROL 5888-2019.
Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.
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27.02.2021
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